La estrategia norteamericana para el Indo-pacífico

Annuntio vobis magnum gaudium. 

Tiburcio el proboscídeo ha vuelto. 

Resulta que el otro día estaba yo paseando por Madrid cuando di en pasar cerca de mi cacharrería preferida. Entenderéis que me extrañó enormemente ver a un elefante saliendo de ella; los elefantes, el dicho lo dice, no suelen entrar en las cacharrerías. El hecho de que este elefante, de hecho, estuviese saliendo del comercio con sumo cuidado, sin rozar ni una sola de las porcelanas en exposición con sus abundantosas carnes, me hizo ver que no era un elefante cualquiera. Era Tiburcio Samsa, el elefante asiático que en su día publicó artículos en este blog. 

Así que le invité a tomar un poco de heno, él, yo unas chistorras; y le dejé que me contase su vida. La verdad, lo mejor será que os la cuente él si quiere, pues debo confesar que me dormí en varias partes. No obstante lo dicho, si una idea se me quedó grabada de aquella larga conversación (unas dieciocho horas; en el bar-terraza ya no sabían cómo ni dónde ponerse) fue que Tiburcio tiene últimamente una suerte de estrés postraumático de anticipación a causa de la evolución que podría tomar el área Indo-pacífica en el futuro. Yo le aconsejé que tratara de centrarse en temas más abarcables, como el futuro laboral de Rociito; pero ya sabéis que los elefantes son tercos por naturaleza, y como consecuencia de que siempre están de mala hostia porque pasan demasiado tiempo de pie y el sexo les resulta trabajoso. 

Así pues, le pedí que escribiera un texto sobre la materia, haciendo un poco de Historia sobre la actitud de los Estados Unidos en el área. Y me lo mandó. 

Así pues hoy, de forma extemporánea al calendario que solemos llevar, aquí tenéis la aportación de Tiburcio, a la que espero que sigan otras (entre otras cosas, le he propuesto que volvamos a escribir cartas cruzadas).

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La estrategia norteamericana para el Indo-pacífico © Tiburcio Samsa

 

Antes de ponerme a hablar sobre la Estrategia Norteamericana para el Indo-pacífico que EEUU desveló el pasado 11 de febrero, quiero hacer un poco de Historia. 

Cuando cayó el Muro de Berlin, la atención norteamericana se dirigió básicamente a Europa y a Oriente Medio. En Europa se trataba de encontrar un acomodo a los países que acababan de salir de la órbita comunista y de gestionar como se pudiera la crisis de Yugoslavia. Oriente Medio venía siendo el otro escenario predilecto de EEUU. 

Asia importaba, pero no era una prioridad. Las alianzas militares con Corea, Filipinas y Japón le aseguraban una suerte de muro de contención en la plataforma continental de Asia. El Sudeste asiático era el dominio de ASEAN, seis Estados pro-occidentales en aquellos momentos (al final de la década serían diez y ponerles la etiqueta de pro-occidentales sería más complicado) que conferían estabilidad de la región. En el sur de Asia existía un juego de suma cero  entre Pakistán y la India, que proporcionaba regularmente pequeñas sorpresas desagradables, pero nada  lo suficientemente gordo… hasta que ambos países desarrollaron con poco tiempo de diferencia el arma nuclear. 

Y, finalmente, estaba China. EEUU había logrado un golpe maestro en 1973, cuando estableció relaciones diplomáticas con China y puso a la URSS en una situación difícil en Asia. En la década de los ochenta, el rápido desarrollo económico chino fue una buena noticia para Wall Street y para los decisores norteamericanos. Wall Street encontró que China era El Dorado, una tierra de oportunidad, un mercado de mil millones de personas con ganas de consumir; lo de que China podía ser un rival económico temible sólo vendría mucho después. Para los decisores políticos, China también era una buena noticia. La expectativa era que a medida que se desarrollase económicamente, el país se iría democratizando y se incorporaría de buena gana en el orden liberal establecido por EEUU tras la II Guerra Mundial. 

La presidencia de George W. Bush fue el momento en el que EEUU echó por la borda su victoria incontestable en la Guerra Fría. Las guerras que había iniciado alegremente en Afganistán e Iraq absorbieron buena parte de su energía. Asia siguió sin recibir toda la atención que merecía y el ascenso fulgurante de China no fue apreciado en su justa medida hasta que no llegó la crisis de 2008 y EEUU descubrió que la colaboración china era necesaria para que la economía global no se hundiera. 

Fue con Obama que EEUU se hizo consciente que había tenido a Asia dejada de la mano de Dios (o de China) durante demasiado tiempo y que debía regresar a la región. En noviembre de 2011, ante el Parlamento australiano, Obama anunció su giro hacia Asia (“pivot to Asia”). La fecha no es casual. Fue el año en que EEUU se retiró de Iraq y, aunque dejó tras de sí una situación complicada, pudo desentenderse, aunque fuera parcialmente, de la que había sido su principal preocupación durante los ocho años precedentes. En Afganistán, aunque el incremento de tropas decretado en 2009, no había dado los resultados esperados, en 2011 aún podían albergarse esperanzas de conseguir estabilizar el país e incluso pensar en una transición futura en la que ya no harían falta las tropas extranjeras en el país, porque las fuerzas afganas se bastarían. Finalmente, en 2010 la economía había tenido un crecimiento positivo y parecía que lo peor de la crisis de 2008 había pasado. 

Las ideas claves del discurso de Obama fueron: 

1. EEUU está poniendo su economía en orden y una economía potente es la base de una acción internacional vigorosa. 
2. EEUU es una potencia pacífica (no, después de las guerras de Iraq y Afganistán, no se refería a que rechazase el uso de las armas; se trataba de una mera constatación geográfica) y no volverá a olvidarlo.
3. Asia-pacífico es la región con mayor crecimiento y resulta crítica para el bienestar de los norteamericanos.
4. Su visión para Asia-pacífico era la de un continente próspero y en paz, donde se respeta el Derecho Internacional y no se ponen obstáculos al comercio y a la libertad de navegación (curiosamente esa visión no era muy diferente de la del Primer Ministro japonés Shinzo Abe, cuando acuñó el concepto de Indo-pacífico en 2007).
5. Aunque la economía y la prosperidad estén muy bien, Obama no descuidó la cuestión de la seguridad y la defensa y advirtió de que EEUU mantendría una presencia militar potente en la región. 
6. Y, siendo Obama, el discurso incluyó referencias a los derechos humanos, el buen gobierno y la libertad. EEUU, después de la etapa de Bush, volvía a integrar los valores y principios en su política exterior, aunque a veces sonase más a desiderátum que a realidad. 

Aunque no la mencionase en su discurso, el elefante en la habitación era China. No pocos analistas encontraron que parte del discurso olía a contención del gigante asiático. Años más tarde, el propio Obama aclararía su postura con respecto a China: “Nuestro objetivo no es oponernos a China. Nuestro objetivo no es contener a China. Nuestro objetivo es asegurarnos de que las reglas y normas internacionales son respetadas y esto incluye el área de las disputas internacionales.”

El giro hacia Asia de Obama trajo algunos logros: un mayor acercamiento a la India, a Vietnam, a Myanmar, en plena transición a la democracia, a Filipinas (al menos mientras gobernó Benigno Aquino; con Rodrigo Duterte las cosas cambiarían y no para bien). Su mayor éxito fue la conclusión del Acuerdo del Partenariado Transpacífico, un acuerdo comercial de nueva generación, que quería establecer el estándar de los Tratados de Libre Comercio del siglo XXI. El Acuerdo unía a EEUU y otros 11 países de Asia-pacífico, entre los que se contaba Japón, la tercera economía mundial. Además, el Acuerdo dejaba fuera a China, quien, si quería ingresar en él, tendría que aceptar unas normas en cuya gestación no había participado. 

Pero el giro hacia Asia también tuvo un fracaso importante. Cuando China, enfadada porque en el FMI y el Banco Mundial no se le otorgaba el peso que estimaba que merecía, creó el Banco Asiático de Inversión en Infraestructuras, EEUU decidió no entrar en él y pidió a sus aliados que tampoco lo hicieran. Que dos de sus aliados más estrechos, el Reino Unido y Australia, decidieran adherirse al BAII a pesar de todo, fue un golpe a su prestigio. Viendo las cosas con el beneficio del tiempo, posiblemente hubiera sido mejor para EEUU haberse adherido al BAII. Siempre es mejor estar en un club grande, aunque no te guste mucho, que quedarte fuera. 

La política asiática del Presidente Trump se basó en dos premisas: 

1. China era el gran rival al que había que contener. 
2. Había que reducir el déficit comercial con la región.

Como objetivos eran sensatos y plausibles. Otra cosa es el caos con el que se ejecutaron. En su primer día de mandato Trump sacó a EEUU del Acuerdo del Partenariado Transpacífico malbaratando el gran logro de Obama en la región. Y a partir de ahí todo el resto de la política norteamericana con la región fue cuesta abajo. 

En esta rápida exposición de la política asiática norteamericana, he tratado de ser lo más objetivo posible. La he escrito porque creo en el poder explicativo de la Historia. Para entender por qué EEUU publica justo ahora una Estrategia para el Indo-pacífico y analizar su contenido, es preciso conocer lo que ocurrió antes. También la he escrito para contrastarla con lo que la propia Estrategia dice de la política asiática de los últimos presidentes norteamericanos:

“… Al final de la Guerra Fría, Estados Unidos consideró, pero rechazó la idea de retirar nuestra presencia militar, comprendiendo que la región tenía un valor estratégico que no haría más que crecer en el siglo XXI [me parece empobrecedor reducir la interacción de EEUU con Asia tras la II Guerra Mundial a la mera decisión de si mantener la presencia militar o no. Más interesante me parece, por ejemplo, su contribución a la fundación del Banco Asiático de Desarrollo en 1966. Por otra parte, me maravilla que los planificadores norteamericanos ya tuviesen la vista puesta en lo que ocurriría 50 años más tarde, en pleno siglo XXI]. Desde entonces, las administraciones de ambos partidos políticos han compartido el compromiso con la región. La Administración de George W. Bush comprendió la importancia creciente de Asia [será por eso que inició las malhadadas guerras de Iraq y Afganistán] y se implicó estrechamente con la República Popular de China, Japón y la India [no sé cómo sentará este párrafo a los países no mencionados en él]. La Administración Obama aceleró significativamente la priorización norteamericana de Asia, invirtiendo nuevos recursos diplomáticos, económicos y militares allí. Y la Administración Trump también reconoció que el Indo-pacífico era el centro de gravedad del mundo [esto es tan cierto como que fue incapaz de desarrollar una política coherente y a largo plazo con la región].”

Toda estrategia digna de ese nombre debe comenzar describiendo cuál es la situación existente a la que va a responder. La Estrategia norteamericana empieza de manera suave y hasta anodina, diciendo que “Estados Unidos es un poder indo-pacífico” y que la región alberga a más de la mitad de la población mundial. Nada que no hubiera podido encontrarse en un artículo de la wikipedia. 

Lo interesante llega en el quinto párrafo, que comienza así: “Este enfoque norteamericano que se está intensificando [se refiere a la creciente atención que EEUU presta al Indo-pacífico] se debe al hecho de que el Indo-pacífico se enfrenta a desafíos crecientes, en particular de la RPC... [el texto escoge referirse en todo momento a China como la RPC, la República Popular China]”. Siguen dos párrafos abultados, que detallan todas las amenazas que proceden de China. 

Tras esos dos párrafos viene el párrafo penúltimo, donde se enumeran a uña de caballo y de manera apocalíptica todos los otros retos a los que se enfrenta el Indo-pacífico: el cambio climático, la pandemia del covid-19, los programas nuclear y misilístico de Corea del Norte, los desastres naturales, la escasez de recursos, los conflictos internos, los desafíos al buen gobierno… Pero es el último párrafo el que deja claro cuáles son de todas las amenazas señaladas las tres principales: la RPC, el cambio climático y la pandemia.

La enumeración de las amenazas me deja un poco perplejo, es como si los redactores hubieran hecho una lluvia de ideas delante de unas cervezas a ver qué amenazas se les ocurrían. ¿No hubieran podido detallar un poco más? “Los conflictos internos” es algo tan amplio que no quiere decir nada. “Conflictos internos causados por una distribución muy desigual de la riqueza” ya especifica más de qué va el problema y permite comenzar a pensar en soluciones. 

Ese último párrafo hace dos cosas más. La primera es definir las herramientas que EEUU empleará para responder a los retos identificados: modernizar sus alianzas de longa data, fortalecer los partenariados emergentes e invertir en organizaciones regionales. Llama la atención que la misma potencia que dijo que iría a Iraq sola si hacía falta, veinte años después ponga en el centro de su Estrategia indo-pacífica el recurso a la ayuda de terceros. La segunda cosa que hace es definir su visión para el Indo-pacífico: una región libre y abierta, más conectada, próspera, segura y resiliente. 

Analizo los textos de la misma manera que disuelvo una aspirina en un vaso. Los leo con atención una o dos veces. Luego me detengo, reflexiono un momento y veo cuál es el poso que ha quedado en el fondo del vaso, cuáles son las ideas que se me han enganchado al cerebro. En este caso, lo que me viene a la cabeza es que esto va de China y de los Beatles (“with a little help of my friends”). 

A continuación vienen los cinco grandes objetivos que EEUU quiere conseguir en la región:

• Promover un Indo-pacífico libre y abierto. Este objetivo incluye dos partes muy distintas. La primera se refiere al tipo de sociedades que EEUU quiere promover,- abiertas-, y esto incluye instituciones democráticas, una prensa libre, una sociedad civil vibrante, colaboración para luchar contra la manipulación informativa, lucha contra la corrupción… En resumen, el fortalecimiento “de las instituciones democráticas, el Estado de Derecho y el buen gobierno democrático y responsable”.

EEUU lleva en su ADN la defensa de los valores de la democracia y la libertad en su acción exterior, y eso está muy bien. Pero después de todo el debate sobre los valores asiáticos y la asertividad creciente de los países asiáticos en estas cuestiones, me pregunto si no convendría entablar un diálogo con Asia sobre qué tipo de sociedades queremos, que cumplan unos mínimos que permitan a sus ciudadanos una vida segura y digna, y nos satisfagan a ambos continentes. 

La segunda parte del objetivo trata del marco geopolítico en el que se deben desarrollar estas sociedades libres. La Estrategia avanza los siguientes puntos: 1) Que los cielos y los mares de la región estén gobernados por las normas de Derecho Internacional; 2) Un ciberespacio seguro, fiable, interoperativo. De los cuatro escenarios bélicos posible (tierra, aire, mar y ciberespacio) sólo el primero no es citado. 

•  Construir conexiones dentro y más allá de la región. Es un objetivo curioso, que mezcla churras con merinas. La mayor parte del texto habla de crear partenariados: con los países con los que tiene alianzas (Australia, Japón, Corea, Filipinas y Tailandia), fortaleciendo las relaciones con los socios regionales punteros incluyendo a la India, Indonesia, Malasia, Mongolia, Nueva Zelanda, Singapur, Taiwán, Vietnam y las islas del Pacífico, animando a que sus socios fortalezcan sus relaciones entre sí. El elenco de países con los que EEUU ya tiene o quiere tener partenariados es tan amplio que yo diría que si eres un país del Indo-pacífico y no figuras en esta lista, como que eres un poco basurilla.

EEUU apuesta, al igual que la UE en su estrategia por ASEAN. ASEAN es el referente en la región. Además, se halla en el centro del Indo-pacífico. Aunque suela funcionar por debajo de su potencial, es una Asociación a la que conviene mimar y reforzar. 

La conectividad, que parece una palabra anodina y referida únicamente a infraestructuras, tiene más enjundia geopolítica de lo que parece. En 2013 el presidente chino Xi Jinping lanzó su Iniciativa de la Franja y de la Ruta para conectar Eurasia, que se ha convertido en el gran juego geopolítico del continente. Existen dos grandes escuelas sobre lo que hay que entender por conectividad. Para China, se refiere básicamente a infraestructuras físicas. Para Europa y EEUU el concepto es mucho más amplio: engloba la conectividad digital, los contactos entre sociedades civiles, el establecimiento de un régimen comercial igual para todos… 

Dada la importancia que tiene la conectividad, sorprende que EEUU la meta como a capón aquí y la despache con unas cuentas frases inconexas: “Nos asociaremos para construir la conectividad regional poniendo el énfasis en el área digital, así como en el mantenimiento del Derecho Internacional, especialmente en el espacio marítimo. Por el camino, construiremos puentes entre el Indo-pacífico y el Euro-atlántico y, cada vez más, con otras regiones, mediante agendas compartidas que lleven a la acción colectiva. Promoveremos nuestra misión mediante una coordinación estrecha en Naciones Unidas”. Un poco de batiburrillo, ¿no? Ya puestos, podían haber mencionado a la galaxia de Andrómeda, que va camino de fusionarse con la Vía Láctea. 

• Impulsar la prosperidad del Indo-pacífico: EEUU pondrá en marcha un nuevo marco innovador, del que sólo dice que ayudará a las economías de la región a aprovechar las rápidas transformaciones digitales y a adaptarse a la transición económica y climática. EEUU elaborará nuevos enfoques comerciales que respondan a estándares elevados laborales y medioambientales. Otras cosas benéficas que hará: asegurar que los ciudadanos recojan los beneficios de los cambios económicos, trabajar para promover la resiliencia y cadenas de valor diversas, abiertas y predecibles… Me he cansado de parafrasear. Parece la carta a los Reyes Magos.

 En el último párrafo, se vuelve a colar como de rondón la conectividad en su aspecto de infraestructuras, digital y de telecomunicaciones. Es la parte más sólida de este objetivo; creo que hubiera merecido la pena dedicar un objetivo solo a la conectividad.

• Apoyar la seguridad del Indo-pacífico. La parte más interesante es aquella en la que dice que priorizará su principal fuerza asimétrica: su red de alianzas de seguridad y partenariados. Nuevamente hay una lista de agraciados: Australia, Japón, Corea, Filipinas, Tailandia, India, Taiwán, los Estados insulares del Pacífico. Corea del Norte se hace merecedora de un párrafo específico y no para llamarla guapa precisamente.
• Forjar la resiliencia regional a las amenazas transnacionales del siglo XXI (lo que en otros sitios se llama las amenazas no-tradicionales a la seguridad). Estas amenazas son el cambio climático, el uso sostenible de los océanos, las pandemias. El abanico de amenazas es sorprendentemente corto. Por una vez en un documento estratégico norteamericano no se menciona el terrorismo. China, aunque no aparezca mencionada en el apartado de objetivos, es más acuciante.

Los objetivos son importantes, pero a mí siempre me ha gustado fijarme en las acciones. Hay dos cosas importantes. La primera es que acciones y objetivos estén acompasados. La segunda que las acciones sean concretas. 

La redacción de los objetivos resultaba un tanto embarullada y el resultado es que la redacción de las diez acciones propuestas para implementarlos también hubiera podido encajar en los objetivos. 

Reconozco que las acciones tienen sensatez y buscan, no siempre con éxito, tener algo de concreción.  El enfoque geopolítico y de seguridad de las mismas es palmario. Por ejemplo, la acción de dirigir nuevos recursos al Indo-pacífico incluye expandir “la presencia y cooperación de la Guarda Costera norteamericana” y “recentrar nuestra asistencia para la seguridad en el Indo-pacífico”. Otra de las acciones se titula directamente “Reforzar la disuasión”. Se anuncian una Iniciativa de Disuasión Pacífica y una Iniciativa de Seguridad Marítima y se señala que por medio del AUKUS (la alianza militar entre Australia, el Reino Unido y EEUU) se verá la vía para entregar a Australia lo antes posible submarinos de propulsión nuclear. 

Varios de los objetivos se refieren al tipo de marco geopolítico que EEUU quisiera que prevaleciese en el Indo-pacífico: 

1. Una ASEAN central en la región y pro-occidental; esto último no se dice expresamente, pero se infiere (“Fortalecer una ASEAN empoderada y unida”).
2. Una India que juegue un papel de liderazgo fuerte en la región; no hace falta especificar que es con el fin de que haga de contrapeso a China (“Apoyar el ascenso continuo y el liderazgo regional de India”).
3. Un Japón y una Corea reconciliados (“Expandir la colaboración EEUU-Japón-Corea”). Uno de los grandes quebraderos de cabeza para EEUU en los últimos años ha sido el desencuentro entre sus dos principales aliados en el Noreste de Asia, Corea y Japón. Ello supone un obstáculo mayor en un dossier tan complicado como el del programa nuclear norcoreano.
4. Un Quad eficaz y convertido en un actor importante en el Indo-pacífico (“Ofrecer resultados en el Quad”). El Quad, que une a Australia, EEUU, la India y Japón, comenzó siendo un ornitorrinco, es decir algo que no se sabía muy bien si aspiraba a ser alianza militar, asociación política o grupo de amiguetes. La Estrategia parece encauzarlo hacia una asociación de cooperación para un sinfín de actividades (responder al covid-19 y a la seguridad sanitaria global, trabajar en tecnologías críticas y emergentes, construir una red verde de transporte marítimo, fijación de estándares elevados de infraestructuras…). No sé si el Quad va camino de ser la mamá de Tarzán en el Indo-pacífico o si se convertirá en un ornitorrinco con esteroides; 
5. Unos Estados insulares del Pacífico resilientes. Los Estados insulares del Pacífico se encuentran entre los países más amenazados del mundo por el cambio climático; esta situación se ve agravada por su falta de capacidades. La Estrategia norteamericana, entre otras cosas, abordará las deficiencias de infraestructuras de estos países, les ayudará en la gestión de sus abundantes recursos pesqueros, les facilitará el transporte (uno de los grandes desafíos de estos Estados es conectar sus islas poco pobladas y muy alejadas unas de otras). 

Más allá de las cuestiones geopolíticas y de seguridad, me llama la atención la preocupación por la tecnología. ¿Un indicio de que teme estar perdiendo la carrera tecnológica con China? Una de las acciones previstas es “Apoyar tecnologías abiertas, resilientes, seguras y de confianza”. Esta acción pone el énfasis en las tecnologías de telecomunicaciones y digitales, indicando en qué sector tecnológico EEUU ve las mayores amenazas y oportunidades. Aunque haya una sola acción que hable en su enunciado de la tecnología, lo cierto es que las alusiones tecnológicas abundan entre las acciones. Por ejemplo, en la acción de “Ser un socio en la construcción de la resiliencia en las islas del Pacífico”, se dice: “… coordinar para responder a los déficits de las infraestructuras del Pacífico, especialmente en las tecnologías de la información y las comunicaciones”. Otro ejemplo aún más palmario se ve en “Ofrecer resultados en el Quad”, cuando habla de que “[el Quad] promoverá los trabajos en tecnologías críticas y emergentes, pilotará la cooperación en cadenas de valor, despliegues tecnológicos conjuntos, y propondrá principios tecnológicos comunes...”

Siendo EEUU, no podía faltar una referencia a principios y valores. La novena acción es “Apoyar el buen gobierno y la responsabilidad”. EEUU quiere ayudar a los Estados a tomar sus decisiones de manera independiente y, para ello les ayudará a erradicar la corrupción. También se asociará con gobiernos, sociedad civil y periodistas para garantizar que tengan la capacidad para sacar a la luz y mitigar los riesgos de interferencias extranjeras y manipulaciones informativas. Me llama la atención de que las tres últimas líneas de la acción se centran en Birmania (EEUU recupera el viejo apelativo, en lugar de “Myanmar”, adoptado por los militares hace unos años). “EEUU seguirá apoyando a la democracia en Birmania, trabajando estrechamente con los aliados y los socios para presionar a los militares birmanos a que provean en retorno a la democracia, incluyendo mediante la implementación creíble del Consenso de los Cinco Puntos” (la referencia al Consenso de los Cinco Puntos acordado por ASEAN como salida a la crisis birmana, es un espaldarazo de EEUU a la Asociación). La situación en Birmania es especialmente grave, pero llama la atención que ningún otro país sea singularizado de la misma manera. 

Dadas las numerosas referencias a la conexión que hay entre la prosperidad norteamericana y el Indo-pacífico, habría esperado encontrar en las acciones un mayor énfasis en la economía. Sin embargo, sólo una de las diez acciones tiene un claro contenido económico, la segunda, que es precisamente la más breve. EEUU dice que lanzará el partenariado económico que ya anunció en los objetivos. Lo que se dice aquí sobre lo que aportará el nuevo partenariado no difiere de lo que ya se dijo en la parte de los objetivos.

Y en esto que he contado se resume la Estrategia. ¿Qué conclusiones podemos sacar de ella? Yo he sacado una muy clara: me divierto más cuando comento novelas.